在中國，由于人口基數(shù)巨大，老齡人口在總?cè)丝谥兴急壤^高，因此自進入老齡化社會以來，老齡人口總數(shù)增長很快，高齡老人數(shù)量也在相應(yīng)增加，處于失能和半失能狀態(tài)的老年人口增幅加快，照料和護理問題日益突出;同時，由于現(xiàn)代經(jīng)濟模式的轉(zhuǎn)變和影響，勞動力人口大規(guī)模離開傳統(tǒng)家庭，進而導(dǎo)致老年人空巢化現(xiàn)象嚴(yán)重。

近期，國務(wù)院辦公廳出臺相關(guān)意見，提出加快推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，對促進養(yǎng)老院建設(shè)提供了極大的政策支持和依據(jù)，勢必會給養(yǎng)老院建設(shè)帶來更大的發(fā)展機遇。在此背景下，立足于法治視角，因地制宜，加快并完善養(yǎng)老院建設(shè)，具有十分積極的現(xiàn)實意義，而以法律手段推進養(yǎng)老院建設(shè)則是其中重要的途徑，也是全面實施依法治國的必然要求。

我國養(yǎng)老院建設(shè)的現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國的養(yǎng)老院有公辦和民辦兩種形態(tài)。隨著經(jīng)濟體制進一步改革、市場機制逐步完善，許多民間組織也積極參與進來，建設(shè)了一大批民辦養(yǎng)老院，有效彌補了公辦養(yǎng)老院的不足，形成了多樣式、多層次的養(yǎng)老院服務(wù)體系。

由于養(yǎng)老院在養(yǎng)老服務(wù)方面的全天候、高集中、多樣性和專業(yè)化等特點，不僅能有效提升老年人陪護和照看的質(zhì)量，而且還能在成本選擇上提供更多的空間，同時注入政府的政策支持和社會福利，有效減輕家庭負(fù)擔(dān)，減少代際間因長期共同生活所產(chǎn)生的摩擦，進而有助于家庭和諧，選擇到養(yǎng)老院養(yǎng)老的老年人越來越多，養(yǎng)老院建設(shè)得到了快速發(fā)展。

按照養(yǎng)老院的運行特點和活動內(nèi)容，應(yīng)該包括封閉性、半封閉性和開放性三種類型。封閉型養(yǎng)老院主要針對那些失能、半失能老人，可能會涉及諸如老年人監(jiān)護制度等較為復(fù)雜的法律問題，出于對老年人安全的考慮，對老年人與外界的聯(lián)系管控較嚴(yán);半封閉型則主要適用于半失能或高齡老年人，同樣是基于老年人養(yǎng)護的需要，對其出入養(yǎng)老院及與外界聯(lián)系的自由度作出一定制度層面的限制。

相對于前兩種而言，開放性養(yǎng)老院則在老年人精神自由和尊嚴(yán)保障方面更加契合現(xiàn)代法治精神的要求，應(yīng)當(dāng)成為養(yǎng)老院建設(shè)和發(fā)展的趨勢。但對于失能及影響智力判斷的高齡老年人來講，對于其人身安全的保障則確實存在一定難度和挑戰(zhàn)。

伴隨我國老齡化程度的加劇，資金參與養(yǎng)老院建設(shè)的熱情不斷提升，除政府之外的各類市場主體，包括企業(yè)、個人以及社會組織等都成為資金來源的主要支撐，紛紛投入到養(yǎng)老院建設(shè)中來。在政府投入層面，投入到養(yǎng)老院建設(shè)的社會服務(wù)事業(yè)費、專項經(jīng)費、彩票公益金等資金都在不斷增加。國有企業(yè)特別是央企斥資參與，民企及其他各類民間資本、保險資金、境外資金等也都蜂擁而至，在加速養(yǎng)老院建設(shè)的市場中分一杯羹。

一些非企業(yè)的社會團體、事業(yè)單位及公民個人也都把資金投向瞄向了養(yǎng)老院，出資建設(shè)甚至直接參與經(jīng)營養(yǎng)老院。與此同步，金融機構(gòu)的支持也成為一大趨勢，對養(yǎng)老院建設(shè)的支持愈趨明顯。除資金投入外，國外的許多養(yǎng)老服務(wù)組織和培訓(xùn)機構(gòu)也都紛紛開進我國的養(yǎng)老市場，積極參與養(yǎng)老院建設(shè)，為提高國內(nèi)養(yǎng)老院建設(shè)和運行的能力和水平提供了切實有效的幫助。

然而也應(yīng)看到，我國的養(yǎng)老院建設(shè)雖已取得了快速發(fā)展，服務(wù)類型和服務(wù)內(nèi)容也在大類別上進一步齊全，但大多還停留在較為低端的層次。從空間分布上看，養(yǎng)老院建設(shè)基本與經(jīng)濟發(fā)達(dá)程度成正比，即經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)占比要高于經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是民間資本的流向體現(xiàn)最為明顯。

養(yǎng)老院建設(shè)存在的主要問題

盡管我國養(yǎng)老機構(gòu)得到了長足發(fā)展，但仍然存在一些問題。

法律法規(guī)尚不完善

政策調(diào)整存在一些缺位，使養(yǎng)老院建設(shè)缺乏完整的法律依據(jù)和政策支持很長時期以來，由于國情原因，指導(dǎo)我國養(yǎng)老院建設(shè)和發(fā)展的主要就是政策。盡管如此，政策間仍存在銜接不夠、原則性條款多、可操作性不強、責(zé)任模糊及執(zhí)行性差等問題。相比較而言，法律法規(guī)及規(guī)范性法律文件更是先天不足、后天也不夠完善，存在土地、融資、連鎖經(jīng)營、風(fēng)險分擔(dān)及責(zé)任認(rèn)定、有效賠付等缺口，財稅方面的優(yōu)惠規(guī)定也不集中，散而不專，不夠規(guī)范，無法適應(yīng)新時代中國特色社會主義全面依法治國的時代要求。因此，亟須在政策調(diào)整、法律規(guī)范等方面進一步做出努力，加快制定、修改和完善。

硬件建設(shè)存在短板

適老性設(shè)計滯后，服務(wù)設(shè)施配備不足，客觀制約了養(yǎng)老院規(guī)模和服務(wù)質(zhì)量進一步發(fā)展和提升的空間在建設(shè)數(shù)量上，雖然養(yǎng)老服務(wù)市場得到快速發(fā)展，養(yǎng)老院的入住床位數(shù)量增長很快，但仍然難以適應(yīng)老年人口增加及服務(wù)需求增長的龐大需求，缺口很大，供需矛盾較大;在建設(shè)設(shè)計上，能夠完全達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)、符合要求的養(yǎng)老院少之又少，相應(yīng)的服務(wù)設(shè)施條件參差不齊，配置比例較低，功能設(shè)計不到位，本土化不足，重外在形象，特別是滿足精神文化需要的配套設(shè)施更是不足，忽視老年人實際需求等問題嚴(yán)重。

在功能及規(guī)模上，多樣化、多層次、多功能建設(shè)比例不配套，在分別滿足高、中、低端不同層次老年人養(yǎng)老服務(wù)需求上缺乏市場調(diào)研和合理論證，片面追求大而全、高精尖，導(dǎo)致空置率高、資源浪費嚴(yán)重。此外，養(yǎng)老院硬件建設(shè)中的封閉化設(shè)計，客觀制約了養(yǎng)老院經(jīng)營運行中的開放性，大大降低了其本應(yīng)具備的人性關(guān)懷色彩。

經(jīng)營管理理念落后

一方面是必要的服務(wù)理念、人文理念不足，另一方面則是面對市場化運行要求的競爭觀念和危機意識不夠;此外，還缺乏面對區(qū)域合作、協(xié)同發(fā)展的歷史機遇，新理念、新觀點輸入不及時或者根本就沒有，觀念陳腐、因循守舊思想還在一些養(yǎng)老院特別是公辦養(yǎng)老院中存在。

理念不到位，思想認(rèn)識水平不高，經(jīng)營方式和服務(wù)內(nèi)容難以適應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)市場需求，老年人滿意度低、入住的疑慮和顧慮難以消除;部分養(yǎng)老院在法治觀念方面也存在短板，不尊重甚至侵害老年人合法權(quán)益的現(xiàn)象時有發(fā)生，直接或間接地?fù)p害其正常的經(jīng)營和運行。

養(yǎng)老院結(jié)構(gòu)不合理

總體來看，養(yǎng)老院建設(shè)結(jié)構(gòu)類型把握不準(zhǔn)，使養(yǎng)老院建設(shè)的類型結(jié)構(gòu)從應(yīng)然層面的“棗核形”(兩頭小、中間大)，成為實然狀態(tài)的“啞鈴形”(即呈現(xiàn)兩頭大、中間小)  。養(yǎng)老院建設(shè)需要有基本保障層面的，可以滿足老年人最基本的養(yǎng)老服務(wù)需求，依靠政府、社會和個人三方共同解決;也需要有能夠滿足更高需求的中端甚至高端的，對于超出部分的需求采用市場化運作方式進行調(diào)節(jié);還需要有純粹高端式的養(yǎng)老服務(wù)需要，則可以全面推向市場，根據(jù)市場供求關(guān)系進行建設(shè)和發(fā)展。高端、中端和低端本應(yīng)有相應(yīng)的布局，但是，我國現(xiàn)有的養(yǎng)老院在該方面的分層尚不明顯，結(jié)構(gòu)比例安排也不大合理，開放性程度不夠，亟須予以改進和提高。

養(yǎng)老院軟件建設(shè)不到位

養(yǎng)老院的制度建設(shè)尚不完備，特別是對專業(yè)化的服務(wù)人員要求不高，配備不齊，從而從根本上損害并降低了養(yǎng)老院運行和管理的水平，無法滿足老年人不斷增長的對美好生活向往的需求和需要。在人員配備上，養(yǎng)老院一般由一定比例的管理、醫(yī)護、護理和后勤等四類人員等組成。

據(jù)調(diào)查，我國民辦養(yǎng)老機構(gòu)的人員配置比例大致為“管理人員∶ 醫(yī)護人員∶ 護理人員∶ 后勤人員 = 3∶ 2∶ 9∶ 3” 。從該比例可以看出，與老年人服務(wù)最直接的就是占比最大的護理人員，遺憾的是，這部分人員有過專門護理經(jīng)驗的少，年齡大、文化低又客觀上減損了其素質(zhì)提高的空間及再次培訓(xùn)的效果，而那些養(yǎng)老院建設(shè)中急需的特殊專業(yè)人才如醫(yī)生、心理咨詢師、營養(yǎng)師等卻是嚴(yán)重匱乏。